两会如期而至。一如预期，新型城镇化话题，受到代表委员热议。
新型城镇化的加速推进，土地是绕不开的话题。如何在新型城镇化进程中，依据各地资源禀赋和产业布局，探索差别化用地保障路径，是当前亟待破解的难题。
我国山区面积约占国土总面积的69%，山区的城镇化进程，关系新型城镇化战略全局。
现实的困境是，山区人多地少，用地空间逼仄。面对强劲的发展需求，山区用地该如何突围?
日前，记者深入全国低丘缓坡综合开发利用试点城市——湖北省十堰市，试图从十堰山地整理的三本账中，探求山区保障城镇化用地的现实路径，以及山地整理的得与失，为生态文明语境下的新型城镇化，提供借鉴。
发展账：十堰开门见“山”，“片状”开发让十堰受益良多
万丈高楼平地起。遗憾的是，地处秦巴山区的十堰，开门见“山”，几无平地，发展空间狭窄。老百姓戏言，“天上掉下一块石头，不是掉在山上，就是掉在河里”。
祸福相倚。这一先天不足，在20世纪60年代，成为十堰发展的契机。当年“二汽”落户十堰，看中的正是十堰山城的特质，符合“进山、分散、隐蔽”的战备需要。
城市和工业依山建、顺沟摆，分布在城区30多条沟岔、河流岸边。整座城市呈带状分布，街道蜿蜒起伏，形成“山在城中、城在山中”的独特景观。
“现代汽车城”的耀眼光环，让十堰曾经无比荣耀——1992年，十堰市名列全国小康城市第六位，全国城市综合实力评比第二十二位。
但随着经济的快速发展，山城的先天不足逐步暴露。一方面，土地奇缺，项目难以落户;一方面，呈带状分布的城市格局，不利于节约集约用地，加剧土地供需矛盾。
数据显示，十堰城区山地面积高达342平方公里，占规划区总面积的90%。由于缺乏大宗建设用地，不仅大项目、大企业难以引入，原有的东风汽车公司，也因为在十堰城区找不到500亩平地，先后将两个总部从十堰迁往武汉，部分配套企业和关联企业也跟进外迁。
一时间，投资外流，企业外迁，税源外流……经济急速回落，用地供求紧张，让十堰开始反思原有的用地开发模式。“如果早点像现在这样开山，两总部可能不会走。”十堰《东风报》记者梁洪表示。
十堰的发展史，实际上就是一部生动的山地开发史。然而，随着用地需求的激增，旧有的开发模式受到严峻挑战。
原有的“点状”、“线状”开山模式，往往是“开了一块地，垮了一面坡，毁了一片林，荒了一座山”，既毁坏生态，又浪费土地。
在“科学规划、集中开发、规范利用、节约集约”的总体思路指导下，十堰市制定了“试点先行、依法依规、保护耕地、保护生态、维护农民权益、注重投资效益”的工作方针，适度规模开发山地，累计开发低丘缓坡土地8.78万亩，其中城区6万亩，县市2.78万亩，全部工程总概算约102.5亿元。
适度规模的“片状”开发，让十堰受益良多：其一，有利于形成集中连片用地，促进城市布局优化和产业集群发展，节约集约利用山地，实现综合效益最大化;其二，有利于最大限度减少因零星开发对生态环境造成的破坏;其三，有利于降低土地开发成本和拆迁安置成本。
民生账：南水北调中线工程、秦巴山区连片扶贫，都离不开土地支撑
“片状”开山，是平衡发展账本的需要，更是充实民生账本的必然选择。
发展速度的放缓，让十堰改善民生的任务尤为艰巨。而南水北调中线工程的实施，让十堰的民生之路更为任重道远。
2003年，国家启动南水北调中线工程的实施，将淹没十堰耕地12.46万亩，搬迁企业125家，18.2万人需要再次搬迁安置。淹没后，库区人均耕地仅0.5亩，部分村组人均耕地将不足0.2亩。
向山要地，成为守护红线、改善民生最为现实的路径。“耕地少、林地少、拆迁少，无基本农田”的“三少一无”原则，成为山地整理选址的标准尺度。“所有项目用地，占耕地比重不到8%。”十堰市国土资源局局长乔冰透露。
耕地的稀缺，让耕地对于老百姓而言，尤显珍贵。遗憾的是，十堰耕地以坡耕地为主，不只数量少，而且质量差。增加耕地数量，提高耕地质量，是改善民生的迫切之需。“我们当地老百姓有句话，月亮出来都能把地里的庄稼晒死。”十堰东城经济开发区鸳鸯村党支部书记徐有先告诉记者。
向山要地的意义由此凸显：一要堵住工业项目侵占耕地的“虎口”，保住农民的“泥饭碗”;二要再造耕地，为失地、少地农民扩充“泥饭碗”;三要让农民共享城镇化、工业化成果，捧上就地就业的“金饭碗”。
十堰采取“足额补偿、迁村腾地、集中安置、免费培训、安排就业”的办法，把山地整治与新农村建设有机结合，既保障了农民利益，又降低了安置成本。“山地整治后，村民人均收入由3000多元，增加到5000多元，去年村里小车数量增加了30台。”徐有先透露。
同时，十堰专门制定了《十堰城区城中村改造管理办法》，规划若干大型集中安置点，按照高档住宅小区标准进行建设。仅茅箭区，就兴建了22个安置小区，新建住房69.3万平方米，安置拆迁农民2171户8000余人。
以用地引产业，以产业促就业，是十堰改善民生的基本思路。项目开发严格按招商和建设需求实施，并依据城区汽车产业布局，确定新开发山地的利用方向和具体用途。
十堰规定，工业项目和物流项目一律进驻园区，开发整理出来的建设用地，优先保证工业项目。如今，城区开山整治出的土地，都落实了用地项目，大部分土地已安排企业入驻，还有众多项目“等锅下米”，无法落地。五年来，城区山地整治出来的土地，只有1.3%用于房地产开发。
产业的兴起，为群众就业提供了保障。十堰鼓励企业吸纳被拆迁农户务工，支持农民“退一进二”、“退一进三”，力求整治一片山地，建设一个新村，富裕一方百姓。
农民转移的速度，让十堰普林工业园董事长陈桂祥有点意外：“工业园刚启动时，政府要求占1亩地必须安排1个劳动力。而现在，经常是园区有活却找不到人干。”
生态账：保护生态≠保持原貌，开山中的过程性破坏，是生态优化大过程中的必要成本
山地整治的经济效益，显而易见。然而，生计的改善，会不会由生态埋单?随着生态文明理念的普及，这一问题日益牵动人心。
对山地整治可能形成的生态危害，十堰始终存有敬畏之心。实施规模管控，从而让结果可控，是敬畏自然、顺应自然的应有之义。
十堰城区面积1190.5平方公里。根据湖北省政府批准的《十堰市土地利用总体规划》，到2020年，十堰市中心城区用地扩展至339.33平方公里内。目前，建成区面积80平方公里，仅占规划建成区面积的23.6%。而近年来十堰累计开发山地为8.78万亩，其中城区为6万亩，占比很小。
作为国家园林城市和南水北调中线工程核心水源区，十堰在山地整治过程中，始终遵循“保护优先、合理利用、持续发展”的方针，开小山留大山，开荒山留绿山，开近山留远山。要求实施山地整理的区域，相对高差在100米以内，坡度在25度之内，项目区内开挖土石方与填埋土石方基本持平，尽量减少对山体的破坏。对规划保留的景观山体，设立标志永久保留。
在十堰工业新区规划沙盘上，记者看到，每个园区都有保留山体，解说员介绍，这些保留山体，准备建设山体景观。
对开山过程中形成的过程性破坏，十堰人开诚布公，毫不掩饰。“开山过程中的粉尘、噪音污染不可避免，”东城经济开发区胡家村党支部书记胡向锋坦言，“但是老百姓很理解，因为植被很快就恢复了，很多地方建得比以前更漂亮了。”
更漂亮的家园，得益于山地整治项目实施的同时，环境恢复治理、水土保持和园区景观同步设计、同步施工，变山地整治为“绿色开发”。对开山形成的裸露山体，十堰通过植树种草、客土喷播绿化等方法，进行恢复治理。目前，城区裸露山体90%以上实现绿化，城市建成区绿化覆盖率达56%，人均公共绿地面积达到10.6平方米，成功跻身国家级卫生城市之列。
记者表示了自己的担忧：开山，会不会诱发山洪、地灾等自然灾害呢?
关于开山与山洪的关系，十堰市水利局副局长黄勇认为：“去年十堰确实发生了特大洪灾，但与开山关系不大。”为了证实此判断，黄勇特意带记者来到了发灾较为严重的茅塔河。黄勇告诉记者，由于山区用地紧张，很多建筑依河而建，河道日益变窄，行洪能力大大弱化。山地整治拓宽了用地空间，对河道的侵占将逐步减少。
河床里，挖掘机正在忙着作业。黄勇指着开挖出来的泥土说：“如果洪水由开山引发，挖出来的应该多是黄泥，而现在挖出来的都是黑乎乎的淤泥。”
住在河道附近的郑家湾村民郑道三，站在路边看着挖掘机清理河床。73岁的郑道三告诉记者，自他记事以来，这条河道平时就没有多少水，只是到了雨季，才会涨水，但是以前河道更深、更宽。
黄勇介绍，十堰的河流多为季节性河流。由于平时缺水，所以周边居民对河道的侵占、占用严重，一旦遇到暴雨，就容易因河道淤塞而导致洪水泛滥。
开山与山洪的疑惑已解。那么开山与地灾的关系又如何呢?地灾防治部门给记者提供了一组数据，全市近十年来的地灾数量分别为：2003年，149起;2004年，121起;2005年，1110起;2006年，17起;2007年，197起;2008年，68起;2009年，206起;2010年，713起;2011年，60起;2012年，153起。
而十堰山地的“片状”开发，始于2007年。
十堰市气象局首席预报员朱明指出，地灾的发生其实与当地的降雨量正相关，发灾数量较多的年份，都是降雨量较大且分布集中的年份。
此外，十堰山地多为风化岩石，大部分地方挖掘机可以直接开挖，无需爆破，大大减少了噪音、粉尘污染，同时也不会对山体形成撼动。
十堰市环保局副局长胡坤军认为，保护生态≠保持原貌。开山虽然对环境形成阶段性影响和破坏，但开发的过程，整体上是生态修复和优化的过程。
让胡坤军遗憾的是，虽然大部分项目都作了环评，但仍有一些由企业自行运作的项目，由于对环保重视不够，出于节约成本的考虑，至今没有完成环评。目前，环保部门已经责令相关企业限期补办。
改造世界的过程，遗憾无处不在。愿这遗憾，能让我们更加科学、理性、全面地审视十堰的山地整治之路。
